Por: Guilherme Venturini Floresti e Mário Nazzari Westrup

Para além do efeito óbvio de redesenhar a estrutura arrecadatória, a Reforma Tributária altera a dinâmica dos instrumentos de política de desenvolvimento disponíveis aos Estados.

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Após a segunda metade do século XX, uma parte relevante da política industrial foi efetiva através de benefícios tributários, sobretudo associados ao então vigente Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM), posteriormente substituído pelo Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Embora seja comum que esses benefícios sejam concedidos de maneira geral para setores e produtos selecionados, muitas vezes eles foram vinculados a contrapartidas como expansão de capacidade, geração de empregos, adensamento de cadeias produtivas e internalização de etapas da produção.

Por óbvio, a concessão de benefícios para atrair empresas em seu território é o grande gerador de guerra fiscal entre os Estados. Ressalvados todos os seus efeitos negativos em termos alocativos, é preciso reconhecer que a concessão de benefícios regionais conferiu aos Estados um poder concreto de intervenção econômica, permitindo que esses pudessem atuar para além dos estímulos (tributários e financeiros) dados pela União. Desta forma, viabilizava-se maior capilaridade, velocidade de resposta e capacidade de calibrar incentivos conforme a vocação regional, o perfil do investimento e os objetivos de desenvolvimento local.

Com a Reforma, a capacidade de concessão de benefícios foi limitada. Mesmo que os Estados ainda possam estabelecer o nível da sua parte da alíquota de referência do IBS, houve o esvaziamento progressivo dos benefícios territoriais sobre tributos de consumo, de modo que o espaço para esse tipo de política pública perdeu centralidade.

Além disso, com a Reforma, o modelo de arrecadação interestadual de Origem-Destino (em que parte do ICMS arrecadado em operações interestaduais fica com o Estado de Origem e parte com o Estado de Destino) é substituído pelo modelo de arrecadação de destino, o que potencialmente diminui a arrecadação de Estados menos consumidores (os quais tendem a ser aqueles com menor renda per capita).

De modo a evitar que o fim destes benefícios e a alteração do critério de arrecadação de ICMS acabem por acentuar desigualdades regionais entre os Estados, foi criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), abastecido pela União e distribuído com critérios previamente definidos: 70% pelos coeficientes do Fundo de Participação dos Estados (FPE), que privilegia aqueles com renda per capita mais baixa, e 30% pela população. O cronograma desse fundo também é escalonado, com crescimento gradual dos aportes ao longo dos anos.

Em que pese o FNDR prever um aporte considerável (somente em 2029 serão R$ 8 bilhões, de modo que a Constituição prevê que em 2033 o fundo tenha ao menos R$ 40 bilhões como piso), ele ainda não foi regulamentado. Até o dado momento, sabe-se apenas que a sua missão de “reduzir desigualdades regionais e sociais” (art. 159-A, Constituição Federal)financiando projetos e obras de infraestrutura, fomento a atividades produtivas e promoção de desenvolvimento científico se dará por meio de transferência de recursos aos Estados, porém não há maiores detalhes sobre esse processo.

Neste contexto, diversos pontos devem ser levantados.

O primeiro diz respeito à forma como esses recursos serão destinados aos projetos – principalmente como se dará a identificação dos projetos que receberão os valores e por quanto tempo. Apesar de esses recursos serem empregados pelos Estados segundo critérios que considerem suas idiossincrasias regionais, é preciso que sejam determinados também critérios básicos para garantir a alocação eficiente e organizada dos recursos.

O segundo ponto refere-se à transparência do emprego desses recursos. A concessão por meio direto tem uma vantagem em detrimento dos benefícios tributários, pois há mais transparência quanto aos gastos – enquanto na concessão de recursos sabe-se exatamente quanto foi dispendido, no benefício tributário existem estimativas de arrecadação não realizada em leis orçamentárias estaduais. Contudo, é necessário que a transparência vá além de monitoramento dos gastos, considerando as boas práticas de políticas públicas, como publicidade de atos e relatórios de avaliação.

O terceiro ponto é entender quais são as implicações deste novo modelo, especialmente para os Estados “ganhadores e perdedores”. É possível que aqueles que atuavam com maior intensidade na concessão de incentivos no modelo anterior percam capacidade de induzir investimento, localização produtiva e reorganização de cadeias econômicas, não apenas prejudicando as próprias contas públicas como também afetando os contribuintes locais.

Estes são apenas alguns breves pontos que podemos levantar. Claro, o FNDR cumpre uma função relevante na arquitetura da transição, criando uma fonte estável de recursos federais para políticas de desenvolvimento, mas essa função não elimina os impactos gerados pela Reforma no federalismo econômico. A substituição pelo modelo de competição deverá trazer um novo equilíbrio fiscal, embora ainda seja cedo para afirmar se ele é melhor ou pior.

É por tal razão, portanto, que o debate deve se aprofundar para além do montante a ser recebido por cada Estado. Questões de cunho procedimental (como transparência, publicidade, avaliação das medidas etc.) e a análise da substituição de um modelo devem considerar essa medida, especialmente tendo em vista que, em linhas gerais, estamos falando tanto no redesenho do papel dos Estados quanto em impactos diretos aos contribuintes que desfrutavam destes incentivos.

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