Por: Mário Nazzari Westrup e Guilherme Venturini Floresti, consultores da Tendências

A Reforma Tributária altera arquitetura de financiamento de Estados e Municípios, porém de forma não tão óbvia. Enquanto o foco esteve na substituição do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e do Imposto sobre Serviços (ISS) pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), pouca atenção foi dada à alteração na composição dos Fundos de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM), instrumentos que continuam ocupando posição central no federalismo fiscal brasileiro. 

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Cabe esclarecer que a Reforma não modificou os critérios de distribuição interna desses fundos. O FPE continuará sendo repartido entre os estados segundo os coeficientes estabelecidos na legislação vigente, com finalidade predominantemente redistributiva. O FPM também preserva sua lógica tradicional de distribuição, baseada principalmente em critérios populacionais e nas regras específicas aplicáveis às capitais, aos municípios do interior e aos municípios integrantes da reserva. A mudança não está na forma como os recursos serão distribuídos, mas na composição da arrecadação que alimenta esses fundos. 

Atualmente, o FPE corresponde a 21,5% da arrecadação líquida do Imposto sobre a Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). O FPM recebe 22,5% da mesma base, além das parcelas adicionais transferidas nos meses de julho, setembro e dezembro. Com a Emenda Constitucional nº 132/2023, essa base passa a incorporar também o Imposto Seletivo (IS). Em outras palavras, os fundos permanecem existindo com a mesma função federativa, mas deixam de ser financiados exclusivamente por IR e IPI para passar a contar também com a arrecadação do novo tributo seletivo. 

A alteração parece trivial, mas possui suas nuances. O IPI tende a perder relevância no novo sistema tributário por conta de seu aspecto residual, enquanto o Imposto Seletivo assume a função de tributar bens e serviços específicos definidos pelo legislador constitucional. Ao incluir o IS na base de repartição, a Reforma preserva uma fonte de financiamento compartilhada entre União, estados e municípios vinculada à tributação federal indireta, reduzindo parcialmente o impacto da perda de relevância do IPI ao longo do tempo. 

Embora pareça uma questão sutil, ela traz implicações práticas relevantes. 

Em primeiro lugar, há a utilização de um tributo extrafiscal para fins fiscais. A razão de ser do IS é justamente reduzir o consumo (e, consequentemente, a produção) de bens tidos como nocivos ao meio ambiente e à saúde pública. Partindo do pressuposto de que o imposto funcione perfeitamente, sua arrecadação tende a diminuir, o que prejudica a participação dos entes subnacionais nos recursos. Chega-se, assim, a uma situação paradoxal: os entes públicos desejam que os comportamentos nocivos cessem, ao mesmo tempo em que dependem da continuidade desses comportamentos para gerar receita adicional. 

Em segundo lugar, pode-se esperar pressão dos entes subnacionais pela inclusão de mais produtos e serviços no IS, especialmente nas localidades que, em razão das mudanças trazidas pela Reforma (sobretudo a tributação no destino do consumo), podem ter alterada sua participação na arrecadação. 

Em terceiro lugar, há maior volatilidade orçamentária. Por ser, em última instância, um tributo comportamental, o IS está sujeito a alterações nos padrões de consumo. Por exemplo, caso a frota de veículos de um município passe por renovação, com diminuição no consumo de gasolina em favor de carros elétricos, a receita proveniente do Imposto Seletivo sobre combustíveis fósseis tende a se reduzir. 

Diante desse cenário, a discussão dos próximos anos não deverá se limitar à evolução do FPE e do FPM em si, devendo enfrentar uma questão ainda mais difícil: como lidar com um fundo que passa a depender, mesmo que parcialmente, de um tributo criado para reduzir a própria base que o financia?  

É por isso que vale separar dois debates que costumam aparecer misturados. O primeiro é entender a composição do FPE e do FPM, que passam a incorporar o IS sem alteração nos critérios de repartição entre os entes. Já o segundo debate, mais amplo, envolve a redistribuição da arrecadação subnacional promovida pelo IBS, ao deslocar a tributação da origem para o destino do consumo. Essa segmentação permite avaliar com precisão o real impacto do IS no financiamento de estados e municípios. 

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