Espaço deixado pelos incentivos fiscais dificilmente permanecerá vazio

Por Mário Nazzari Westrup* e Maurício Palugan**

A reforma tributária modifica profundamente o conjunto de instrumentos disponíveis para as políticas estaduais de desenvolvimento econômico. Durante décadas, grande parte da competição entre estados ocorreu por meio de incentivos fiscais vinculados ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Com a transição para o novo sistema e o encerramento gradual desses benefícios até 2032, os governos estaduais precisarão construir novos mecanismos para atrair investimentos e preservar a atividade econômica.

Os primeiros movimentos já começaram a aparecer. No Espírito Santo, o governo estuda utilizar recursos do Fundo Soberano para apoiar setores relevantes da economia estadual após o fim dos incentivos fiscais. No Rio Grande do Sul, discute-se a criação de um fundo bilionário voltado à atração de investimentos em setores estratégicos. Embora distintos, ambos os casos apontam para a mesma direção: a substituição gradual da política baseada em benefícios tributários por instrumentos financeiros e institucionais de desenvolvimento econômico.

Nesse ambiente, as agências de fomento passam a ocupar posição central. Se antes a principal vantagem competitiva de um estado podia estar associada a regimes especiais de tributação, no futuro a capacidade de financiar investimentos, compartilhar riscos, estruturar garantias, apoiar inovação e coordenar projetos de desenvolvimento poderá se tornar um diferencial muito mais relevante.

A mudança é significativa porque incentivos fiscais possuem natureza essencialmente passiva. O benefício é concedido e o investimento responde aos sinais econômicos gerados por essa redução de custo. Já as agências de fomento operam de forma diferente: elas podem participar da estruturação financeira de projetos, apoiar cadeias produtivas específicas, fomentar inovação tecnológica, financiar infraestrutura, estimular exportações e atuar na formação de novos ambientes de negócios. Assim, enquanto os incentivos fiscais atuam essencialmente via redução de custos, as agências dispõem de instrumentos mais amplos de atuação.

A lógica da reforma tributária reforça essa transição. A cobrança no destino reduz a eficácia dos instrumentos tributários utilizados historicamente para deslocar investimentos entre estados. Ao mesmo tempo, amplia a importância de fatores estruturais como infraestrutura, qualificação da mão de obra, ambiente regulatório, logística, disponibilidade de financiamento e capacidade institucional dos governos estaduais.

Isso não significa o desaparecimento das políticas de desenvolvimento regional – pelo contrário, a tendência é que elas se tornem mais sofisticadas. Em vez de competirem por meio de benefícios fiscais, os estados passarão a disputar por capacidade de investimento, qualidade institucional e eficiência na alocação de recursos públicos.

O próprio Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) foi concebido dentro dessa lógica de apoiar estratégias de desenvolvimento compatíveis com o novo modelo tributário. A distribuição de seus recursos observará critérios definidos em lei, sendo 70% vinculados à participação da população de cada estado e 30% aos coeficientes do Fundo de Participação dos Estados (FPE).

Após uma trajetória gradual de expansão iniciada em 2029, o fundo alcançará R$ 112 bilhões anuais em 2033 e, posteriormente, passará a operar com valor fixo de R$ 60 bilhões anuais a partir de 2043. Além disso, a legislação estabelece que estados e Distrito Federal deverão priorizar projetos que contemplem ações de preservação ambiental, reforçando o papel do FNDR como instrumento de desenvolvimento regional alinhado a objetivos de sustentabilidade.

Santa Catarina oferece uma dimensão concreta desse desafio. Segundo o Balanço Geral do Estado de 2025, as renúncias tributárias alcançaram aproximadamente R$ 28,0 bilhões no período. Já o FNDR, que deve atingir valor fixo de R$ 60 bilhões anuais a partir de 2043, destinará ao estado cerca de 1,98% desse montante, o equivalente a aproximadamente R$ 1,19 bilhão nominal. 

Ainda que os instrumentos possuam naturezas distintas, a comparação evidencia a diferença de escala entre os benefícios fiscais que marcaram o modelo anterior e os recursos permanentes previstos no novo arranjo federativo. Isso ajuda a explicar por que o FNDR, embora relevante, dificilmente esgotará as necessidades de financiamento associadas às estratégias estaduais de desenvolvimento econômico.

O espaço deixado pelos incentivos fiscais tende a ser preenchido por mecanismos complementares de natureza financeira e institucional, conferindo às agências de fomento um papel cada vez mais central nesse novo ambiente competitivo.

Como consequência da nova conjuntura, as agências de fomento podem se transformar no principal braço operacional dessa nova política econômica regional. Mais do que conceder crédito, poderão atuar como articuladoras de investimentos e estruturadoras de projetos e instrumentos permanentes de competitividade territorial.

Portanto, a reforma tributária elimina parte dos instrumentos que moldaram a política de desenvolvimento dos estados nas últimas décadas, mas o espaço deixado pelos incentivos fiscais tende a não permanecer vazio. A discussão que começa a surgir em estados como Espírito Santo e Rio Grande do Sul sugere que o próximo ciclo de competição regional poderá ser menos tributário e mais financeiro, institucional e estratégico. Nesse cenário, a relevância das agências de fomento tende a crescer não como substitutas dos incentivos fiscais, mas como protagonistas de uma nova política de desenvolvimento econômico.

*Mário Nazzari Westrup é consultor da Tendências Consultoria. Doutor e mestre em Desenvolvimento Socioeconômico pela Unesc, possui MBAs em Gestão Financeira, Controladoria e Auditoria pela FGV e em Finanças e Mercado de Capitais pelo Instituto de Finanças de Nova York. Bacharel em Ciências Contábeis pela Unesc e em Relações Internacionais pela Unisul

**Maurício Palugan é Consultor da Tendências Consultoria. Mestrando em Economia pela FGV-SP e bacharel em Ciências Econômicas com trilha em Economia Política pela mesma instituição

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