Se o atual federalismo fiscal tem problemas, que ele seja reformado. As emendas não podem se apresentar como ‘solução’ para um problema estrutural dessa natureza

Por Maílson da Nóbrega*

O Brasil nunca levou a sério o Orçamento. Até 1967, inflavam-se irresponsavelmente os gastos via emendas parlamentares. Em reação autoritária, a Constituição do regime militar proibiu essas emendas. Enquanto isso, o Executivo violava um princípio básico, pelo qual todas as receitas e despesas devem constar da peça orçamentária. Existia um Orçamento Monetário financiado por volumosos recursos públicos, sem aprovação do Congresso, para financiar o crédito rural, o beneficiamento da produção agropecuária e os investimentos e o capital de giro do setor industrial. Tal esquema apoiava também as exportações.

A operação desse gigantesco orçamento paralelo utilizava uma “conta movimento” do Banco do Brasil, que podia acessar recursos do Banco Central (BC) de forma ilimitada. O BC tinha uma diretoria de crédito rural e industrial, que realizava repasses e refinanciamentos através de bancos públicos e privados para financiar o agronegócio. Em nenhum desses dois casos havia qualquer limite para saque dos recursos. Eles eram supridos por emissões de moeda e pela expansão da dívida pública, sem anuência do Congresso. Tais distorções institucionais foram eliminadas por meio de reformas implementadas entre 1986 e 1987.

Na Assembleia Constituinte de 1988, o relator do capítulo sobre finanças públicas, o deputado José Serra, propôs restabelecer o poder do Congresso de emendar o Orçamento. Exigiu-se, todavia, que as emendas deveriam observar o plano plurianual e seu valor seria compensado mediante anulação de despesas. Esta última regra não se aplicava quando as emendas se destinassem à “correção de erros e omissões”. Marotamente, o relator do primeiro Orçamento da democracia decidiu que havia “erro” na estimativa da receita, que foi reestimada para cima. As regras foram para o espaço. As emendas passaram a crescer sistematicamente.

O auge dessa irresponsabilidade ocorreu no governo de Jair Bolsonaro, quando o Executivo concordou em incluir previamente na proposta orçamentária valores escandalosos para emendas, da ordem de R$ 50 bilhões por ano (25% das despesas discricionárias do Orçamento da União). Nos países ricos, quando existem, as emendas giram em torno de 1% dessas despesas. Esse é, por sinal, o limite para emendas fixado nos EUA.

A facilidade com que se passou a distribuir volumes consideráveis de dinheiro público deu lugar à corrupção e ao desperdício. Pior, os governos subnacionais passaram a considerar como permanentes os recursos que chegam anualmente através das emendas. A maioria dessas transferências financia a construção de escolas, hospitais, postos de saúde e ginásios de esporte, que requerem gastos de manutenção. Se, por alguma razão, esse processo for moralizado, Estados e municípios se verão em maus lençóis.

Deputados e senadores entendem que sua missão básica é carrear recursos públicos para suas bases eleitorais, o que não se coaduna com o papel que deles se espera, o de promover estudos e debates de interesse da economia e da sociedade, definir prioridades e modernizar a legislação. Por tudo isso, o elevado nível alcançado pelas emendas precisa ser seriamente repensado.

Havia necessidade de prosseguir o ciclo de mudanças de 1987-1988, mas isso não aconteceu. Ao contrário, surgiu um novo campo de distorções, isto é, o da explosão do valor das emendas ao Orçamento, que, em grande parte, tornaram-se impositivas. Por isso, é hora de questionar esse processo mediante uma radical inovação institucional na área orçamentária do País, que decorreria da extinção de emendas parlamentares para uso em projetos e atividades a cargo dos governos subnacionais.

Essa empreitada teria por base o pacto federativo pelo qual a Constituição define as competências tributárias da União, dos Estados e dos municípios, bem assim a partilha de recursos entre eles. Desse pacto deriva o montante de recursos com os quais essas três esferas de poder devem contar para governar. Não há, a rigor, uma explicação razoável para a existência de emendas em favor de governos subnacionais. Se o atual federalismo fiscal apresenta problemas, então que ele seja reformado. As emendas não podem se apresentar como “solução” para um problema estrutural dessa natureza, pois isso equivale a uma gambiarra institucional.

Para concluir, cabe aduzir um argumento adicional. As emendas para atender pleitos locais fariam algum sentido se o Brasil fosse um Estado unitário, como era antes da República. Havia apenas um Orçamento, o nacional, e não uma peça orçamentária para cada ente da Federação. Seria natural incluir gastos localistas no instrumento consolidado. Ainda assim, isso não necessariamente deveria ocorrer via emendas. Exemplo disso é o Chile, onde as emendas são vedadas por determinação constitucional, mesmo sob a forma de Estado unitário. Nem por isso seu crescimento econômico deixou de ser um dos mais bem-sucedidos da América Latina.

*Maílson da Nóbrega é sócio da Tendências Consultoria e foi ministro da Fazenda

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