Por: André Paiva, Fábio Lunardi Tieppo* e Pedro Prado***

A Reforma Tributária – instituída pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada, em sua etapa inicial, pela Lei Complementar nº 214/2025 – altera a base econômica de diversos setores, com reflexos relevantes sobre contratos públicos estruturados sob o regime anterior. Os arranjos contratuais de longo prazo, como concessões e parcerias público-privadas (PPPs) de infraestrutura, tendem a ser especialmente impactados, pois se submetem a regras específicas de reajustamento de tarifas e contraprestações que, normalmente, não permitem o repasse automático de alterações de custos.

A LC 214/2025 busca enfrentar esse problema ao disciplinar o reequilíbrio econômico-financeiro de contratos públicos afetados pela alteração da carga tributária efetiva, admitindo a possibilidade de implementação do reequilíbrio de forma provisória em caso de impacto financeiro relevante.

O parágrafo 4º do art. 376 admite a implementação do reequilíbrio provisório “nos termos da regulamentação”, o que leva às seguintes questões:

• A ausência de regulamentação pode ser fundamento para adiar ou restringir a avaliação do pedido de reequilíbrio, mesmo quando os impactos econômicos já afetam a execução contratual?
• Como a Administração Pública deve agir quando o impacto econômico já se projeta sobre a execução contratual, mas ainda não há regulamentação específica sobre o reequilíbrio provisório?

O parágrafo 3º do mesmo artigo, por sua vez, prevê expressamente o direito de a contratada formular o pedido de reequilíbrio, mesmo na ausência de regulamentação.

Diante disso, serão examinados a seguir os critérios jurídicos e econômicos que podem orientar a resposta às referidas questões.

Reequilíbrio provisório, ausência de regulamentação e dever de decidir

A LC 214/2025 não presume desequilíbrio automático em função da Reforma Tributária, mas reconhece que esta pode alterar a carga tributária efetiva suportada pela contratada, justificando a recomposição desde que o desequilíbrio seja demonstrado.

Contudo, seus efeitos podem se materializar antes que a Administração Pública disponha de parâmetros previamente definidos para o tratamento do pedido. O descompasso entre o momento em que se dão os impactos econômicos e o momento da decisão regulatória não é neutro: pressiona o caixa da operação, eleva o risco contratual e pode ampliar o próprio desequilíbrio que se pretende apurar.

O reequilíbrio provisório não substitui a decisão definitiva nem dispensa uma apuração mais aprofundada. Sua função é permitir resposta administrativa tempestiva, reversível e pertinente no contexto em que a deterioração econômica do contrato não pode simplesmente aguardar a maturação completa da solução final.

É nesse sentido que a leitura conjunta dos parágrafos 3º e 4º do art. 376 se mostra relevante. O ponto aqui está na forma como ambos os preceitos legais se articulam: se o parágrafo 3º preserva expressamente o direito ao pleito, parece difícil sustentar que a remissão do parágrafo 4º aos “termos da regulamentação” possa ser lida como fundamento suficiente para impedir, a priori, a apreciação administrativa do pedido provisório.

A interpretação mais consistente é a de que a regulamentação qualifica e organiza a decisão administrativa, mas não constitui o próprio direito ao pleito. O direito de provocar a Administração Pública antecede o regramento específico; o que a regulamentação poderá fazer é aperfeiçoar a forma de instrução, mensuração e implementação da resposta.

Logo, diante de um regime legal que preserva o direito ao pleito e admite implementação provisória em caso de impacto relevante, a Administração não pode invocar a ausência de regulamentação para se abster ou postergar uma decisão que se mostra urgente no caso concreto.

Essa conclusão é reforçada ao se considerar o interesse público envolvido. Em muitos casos, a postergação da decisão não afeta apenas a posição econômica da contratada, mas implica repercussões sobre a capacidade de investimento, a sustentabilidade financeira do contrato e, em última instância, a qualidade e a continuidade do serviço prestado.

Diante disso, cabe a identificação das condições e dos parâmetros que podem ser considerados para caracterizar o impacto financeiro relevante que justifique o reequilíbrio provisório. A análise econômica é essencial para esclarecer esse aspecto.

A caracterização do relevante impacto financeiro

A LC 214/2025 condiciona a implementação provisória do reequilíbrio à demonstração de “relevante impacto financeiro na execução contratual”, mas não traz um parâmetro objetivo para essa classificação. Isso é compreensível pois a relevância do impacto não pode ser aferida pela simples comparação entre tributos antigos e novos, nem pela variação nominal de alíquotas. É necessário verificar como a Reforma Tributária repercute sobre a base econômica de cada contrato.

Essa verificação pressupõe uma leitura que vá além da alteração tributária em sentido estrito e considere a carga tributária efetiva suportada pela operação, bem como os diversos canais pelos quais a mudança de regime afeta a dinâmica contratual. A questão, portanto, não é saber apenas se houve alteração de tributos, mas como essa modificação se traduz em efeitos materiais sobre a execução do contrato.

Tal investigação é importante porque os efeitos da Reforma não tendem a se distribuir de forma uniforme entre os contratos públicos de longo prazo. A depender da estrutura econômica do projeto, da composição de custos e da extensão das cadeias de aquisição de insumos e serviços, a transição tributária pode produzir impactos bastante distintos. Contratos mais intensivos em CAPEX, por exemplo, podem se beneficiar em maior medida do aproveitamento de créditos ao longo da cadeia. Já contratos mais intensivos em OPEX e contratação de serviços podem experimentar pressão maior sobre custos operacionais, com menor capacidade de compensação via creditamento. O relevante impacto econômico, portanto, não é uma categoria homogênea; ele depende da forma concreta como a Reforma se projeta sobre a economia do contrato.

A análise também não pode se limitar aos efeitos diretos da alteração da carga tributária sobre custos ou receitas. Em contratos de longa duração, a mudança da sistemática tributária pode alterar a própria trajetória econômico-financeira do projeto, afetando sua capacidade de absorver custos, manter investimentos e a própria continuidade da operação.

Por isso, a noção de relevante impacto econômico deve ser construída a partir da relação entre a alteração tributária e a sustentabilidade da execução contratual. A pergunta adequada não é apenas quanto a carga tributária mudou, mas em que medida essa alteração impactou a execução do contrato.

Nesse contexto, o fluxo de caixa assume especial relevância. Em muitos contratos, especialmente aqueles estruturados sobre financiamentos de longo prazo, a redução persistente do caixa disponível não é um simples efeito contábil ou uma perda marginal de rentabilidade. Ela pode afetar a solvência da operação, tensionar obrigações com fornecedores e credores e pressionar covenants, como o Índice de Cobertura do Serviço da Dívida.

Em alguns casos, isso poderá ser percebido mais diretamente na compressão do caixa operacional; em outros, no comprometimento da financiabilidade, na pressão sobre capital de giro, na deterioração de indicadores contratuais ou na ameaça à capacidade de manutenção dos níveis de serviço.

A determinação de relevante impacto econômico, assim, não tem apenas função técnica, mas delimita quando a realidade do contrato já exige da Administração uma resposta que não pode ser indefinidamente adiada.

A experiência normativa da SPI/SP e da ANTT

Embora a LC 214/2025 tenha estabelecido tratamento legal específico ao reequilíbrio provisório pela Reforma Tributária, o sistema regulatório brasileiro já havia normatizado, em outros contextos, o entendimento sobre a resposta da Administração Pública quando o desequilíbrio contratual exige tratamento mais célere do que o tempo necessário à apuração da solução regulatória definitiva.

A Resolução SPI 19/2023 do Estado de São Paulo[1] disciplina a mitigação cautelar de desequilíbrios em contratos de delegação, tendo por base o entendimento de que a demora na conclusão de processos complexos de reequilíbrio pode agravar o próprio desequilíbrio, comprometer indicadores financeiros da concessionária e produzir efeitos prejudiciais ao interesse público. A cautelar, nesse contexto, não aparece como exceção improvisada, mas como instrumento regulatório de administração do contrato.

A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), por meio da Instrução Normativa 33/2024, reconhece medidas mitigadoras em contratos de concessão rodoviária, distinguindo expressamente o reequilíbrio parcial de natureza cautelar e o reequilíbrio parcial de evidência. Com isso, a Agência refina o tratamento do problema: há situações urgentes, em que o risco da demora exige resposta provisória, e há situações em que determinados elementos do desequilíbrio já se apresentam com evidência suficiente para justificar medida parcial antes da decisão final.

A implementação do reequilíbrio provisório, portanto, pode ser conduzida a partir de critérios de materialidade, urgência, risco à continuidade do serviço, comprometimento econômico-financeiro da operação e reversibilidade da medida.

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[1] Disponível em: https://estradas.com.br/wp-content/uploads/2024/06/DOE_SP_29_05_23_SPI_019.pdf. Acesso em 24/04/2026.

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Referências:

BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025, arts. 374 a 376.
SÃO PAULO. Secretaria de Parcerias em Investimentos. Resolução SPI nº 19, de 29 de maio de 2023.
AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Instrução Normativa nº 33, de 14 de novembro de 2024.
AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Voto DGS nº 098/2024, Processo SEI 50500.158185/2024-63.

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* André Paiva é consultor da Tendências Consultoria. Mestre em Economia Aplicada pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de São Paulo (ESALQ/USP) e Bacharel em Ciências Econômicas pela Fundação Escola de Comércio Álvares Penteado (FECAP). Possui MBA em Gestão Financeira e Econômica de Tributos pela Fundação Getúlio Vargas (FGV-SP).
** Fábio Lunardi Tieppo é consultor da Tendências Consultoria. Mestre em Teoria Econômica pela Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Atuária da Universidade de São Paulo (FEA/USP). Bacharel em Engenharia de Produção pela Escola Politécnica da USP e em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, com pós-graduação em Administração de Empresas pela Fundação Getúlio Vargas de São Paulo (FGV-SP). Atualmente cursa o MBA em Gestão Tributária da Fundação Instituto de Pesquisas Contábeis, Atuariais e Financeiras (FIPECAFI).
*** Pedro Prado é advogado na Pedro Prado Advocacia & Consultoria. Bacharel em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, com pós-graduação em Direito Empresarial pela mesma instituição. Atualmente cursa a pós-graduação em Direito Eleitoral do Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP).