O difícil dilema entre o Renda Cidadã e as restrições fiscais

Por: Fabio Klein

O principal dilema do governo atualmente é conciliar o programa Renda Cidadã com as restrições fiscais. A relação entre o ambiente político e a política fiscal continua sendo o principal direcionador dos cenários de longo prazo da Tendências. O efeito positivo do Auxílio Emergencial na popularidade do governo e o objetivo de cativar o segmento de baixa renda de forma permanente através de um novo programa social (batizado atualmente de Renda Cidadã) explicitam o dilema de política econômica: ampliação das transferências sociais em um contexto de crescentes restrições fiscais.

Por isso, os três cenários de longo prazo (básico, pessimista e otimista) da Tendências distinguem-se principalmente com relação ao tamanho do Renda Cidadã, seus impactos fiscais e as respostas de política econômica implementadas para acomodá-lo.

Cenários para o Renda Cidadã

Elaboração e projeção: Tendências.

No cenário básico, com 55% de probabilidade de ocorrência, a premissa é de que a racionalidade econômica será preservada. Nele, há manutenção da regra do teto dos gastos, dados os elevados custos de sua flexibilização. O cenário básico contempla a criação do programa Renda Cidadã, mas acompanhado de reformas focadas no controle de gastos obrigatórios, como as PECs Emergencial e do Pacto Federativo (PECs 186 e 188/2019).

A PEC Emergencial (PEC 186/2019) tem como objetivo principal a contenção do crescimento das despesas obrigatórias para todos os níveis de governo, de forma a viabilizar o gradual ajuste fiscal indicado pelo teto de gastos, com efeitos quase imediatos. Pela proposta, busca-se dotar o setor público de instrumentos capazes de manter o processo de ajuste gradual dos desequilíbrios das contas públicas, bem como a ação de medidas temporárias para permitir que a União mantenha a redução das despesas públicas sem pressionar a carga tributária.

A PEC Emergencial cria espaço para melhorar a gestão dos gastos temporariamente e ajuda a preservar a regra do teto, além de harmonizar essa regra com a regra de ouro. Por outro lado, não é exatamente uma reforma estrutural capaz de gerar reduções permanentes de gastos obrigatórios, como foi, por exemplo, a reforma da Previdência, ou como poderia ser uma reforma administrativa mais ambiciosa e de efeitos mais imediatos sobre os funcionários atuais. A PEC 186 acaba funcionando como um ajuste forçado e temporário que dá fôlego e espaço para que o governo de fato implemente as reformas estruturais necessárias para reformular a composição do orçamento púbico, com vistas a diminuir o crescimento de gastos correntes obrigatórios e aumentar a participação dos investimentos.

A PEC do Pacto Federativo (PEC 188/2019) compartilha muitas das medidas previstas na PEC Emergencial no tocante ao acionamento dos gatilhos, mudando apenas o momento e duração deles. Além dos gatilhos, a PEC do Pacto contempla uma série de outras medidas, sendo que muitas podem ser resumidas na ideia dos 3 Ds: desobrigação, desvinculação e desindexação dos gastos. O objetivo seria dar maior flexibilidade aos orçamentos públicos nos três entes federativos, reduzindo a pressão e rigidez do crescimento dos gastos obrigatórios, o que é fundamental para a eficácia dos ajustes fiscais e a retomada dos investimentos públicos. Nesse sentido, a PEC 188 embute medidas com efeitos mais permanentes e estruturais sobre determinados gastos obrigatórios, notadamente nos gastos com pessoal.

No cenário básico há uma melhora gradual e consistente do resultado primário entre 2021 e 2026, quando somente então haveria a volta do superávit. A partir desse ano, com a mudança na regra do teto após seu 10º ano de vigência, haveria uma desaceleração do resultado primário, mas em terreno positivo. Nesse mesmo ano, a dívida bruta começaria seu gradual processo de inflexão, após rodar próxima de 100% do PIB nos anos anteriores.

No cenário pessimista, com 40% de probabilidade de ocorrência, a criação de um Renda Cidadã mais generoso resultaria em impactos fiscais elevados e de difícil controle. A incapacidade de contornar a rápida deterioração fiscal via os tradicionais contingenciamentos levaria ao inevitável rompimento do teto já em 2021. As dificuldades políticas em fazer valer o ajuste forçado imposto pelos gatilhos automáticos, inclusive pelos seus efeitos contracionistas de curto prazo, resultariam em um movimento político rumo à flexibilização da emenda do teto, que serviria tanto para acomodar a expansão do novo Renda Cidadã quanto para permitir uma retomada mais forte dos investimentos públicos.

Esse cenário não teria a chancela do ministro da Economia, Paulo Guedes, cuja saída do cargo resultaria em crise de confiança e pressões sobre o custo de financiamento da dívida.

No cenário pessimista, o crescimento da curva da dívida denota elevado risco de insolvência: a dívida ultrapassa 100% do PIB já em 2022 e segue crescendo até 2029, ainda que a taxas decrescentes, neste último caso em função principalmente da opção por fazer algum ajuste via aumentos de carga tributária.

Já o cenário otimista (com 5% de probabilidade de ocorrência) compartilha boa parte das premissas do cenário básico, com duas diferenças principais. Primeiro, a implementação de um Renda Cidadã mais modesto traria impactos fiscais menores, facilitando o cumprimento do teto. Segundo, o melhor realinhamento da equipe econômica com o presidente Bolsonaro resultaria em uma visão mais estratégica e responsável do projeto de reeleição, cujo sucesso dependeria tanto da melhora da confiança no curto prazo quanto de um crescimento mais sustentado de longo prazo.

Dilemas do Renda Cidadã

As recentes idas e vindas do governo com relação ao Renda Cidadã revelam a complexidade na tomada de decisões. O cenário básico, ao incorporar o frágil equilíbrio entre o desejo da política de se criar um programa social amplo e as restrições fiscais impostas pela economia, reflete as dificuldades deste governo em traçar estratégias e definir sua marca.

O primeiro dilema envolve o Renda Cidadã e o teto dos gastos. Tem sido muito difícil para o governo achar espaço no orçamento de 2021 que seja capaz de incorporar o Renda Cidadã e, ao mesmo tempo, respeitar o teto. É nessa hora que a PEC Emergencial entra em cena: por meio dela, o governo teria o conforto jurídico e legal de aprovar um orçamento que já nasce com o teto rompido, mas que permitiria o acionamento dos gatilhos já no primeiro dia de janeiro de 2021.

O segundo dilema envolve o Renda Cidadã e outros gastos sociais. Se o caminho é aprovar um orçamento para 2021 em que o programa caiba no teto e este seja respeitado, então, a solução seria cortar outros gastos sociais. Mas, até agora, as propostas apresentadas pela equipe econômica não tiveram sucesso. Ou foram prontamente rejeitadas pelo próprio Presidente – como no caso da junção de programas como o abono salarial, salário família e farmácia popular – ou foram duramente criticadas por analistas e especialistas diversos – como no caso do Fundeb e dos precatórios. Entre cartões amarelos e vermelhos, o jogo parece estar travado.

Um terceiro dilema envolve o Renda Cidadã e a reforma tributária. Muitos analistas têm defendido que o financiamento do novo programa social deveria vir de uma tributação mais forte sobre o patrimônio e a renda dos mais ricos. Por mais justas e legítimas que possam ser tais propostas, elas não resolvem o dilema principal: a necessidade de cortar gastos para respeitar o teto. O aumento de tributos e de receitas ajudaria, de fato, a conter as pioras do déficit e da dívida derivadas do novo programa, mas não resolve o problema do teto. Por essa razão, boa parte dos defensores do financiamento do programa pelo caminho do aumento da carga tributária são os mesmos que defendem mudanças na regra do teto.

O fato é que não há escolha fácil: para ampliar uma nova despesa e respeitar o teto, há que se cortar outras despesas. Essa é talvez a maior virtude da emenda do teto: explicitar a restrição orçamentária e forçar os formuladores de políticas públicas a fazerem escolhas.

A ginástica orçamentária do governo tem sido achar, dentre as várias opções no cardápio de gastos, a combinação de despesas a serem cortadas para financiar o custo adicional de pouco mais de R$ 30 bilhões do Renda Cidadã frente ao gasto atual do Bolsa Família. Enquanto perdurar a dificuldade deste governo em fazer escolhas, crescem os riscos de ocorrência do cenário pessimista.

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